Markus Himanen
Oleskeluluvat ratkaisu paperittomuuteen – ei karkoitukset ja kriminalisointi

Suomessa turvapaikkapolitiikan kiristäminen vuoden 2015 jälkeen on johtanut sekä inhimilliseen katastrofiin että hallinnolliseen umpikujaan. Tuhannet hakijat odottavat edelleen lopullista päätöstä. Hallitus uhkaa pakkopalautuksilla ja kriminalisoinnilla sen sijaan, että tarjoaisi perusoikedet takaavia ratkaisuja.

Turvapaikkapolitiikka muuttui Suomessa perustavasti syksyn 2015 ja kevään 2016 aikana. Vuoden 2015 ensimmäisen kuuden kuukauden aikana Irakin kansalaisille tehdyistä turvapaikkapäätöksistä (pois lukien tutkimatta jätetyt ja rauenneet hakemukset) oli myönteisiä 81 prosenttia, mutta keväällä 2017 myönteisten päätösten osuus oli enää 37 prosenttia. Afganistanilaisista vuoden 2015 keväällä myönteisen päätöksen – turvapaikan, toissijaista suojelua tai luvan muulla perusteella – sai 80 prosenttia ja 2017 keväällä 46 prosenttia.

Mitä tapahtui? Suomi toki kiristi lainsäädäntöä poistamalla humanitaarisen luvan, tiukentamalla perheenyhdistämisen ehtoja sekä heikentämällä turvapaikanhakijoille myönnettävää oikeusapua. Tuoreen tutkimuksen mukaan oleellisin muutos tapahtui kuitenkin Maahanmuuttoviraston (Migri) päätöksenteossa.

Turun yliopiston, Åbo Akademin ja Yhdenvertaisuusvaltuutetun julkaisema tutkimus vertaili otoksia 18–34-vuotiaiden irakilaisten vuosina 2015 ja 2017 saamista turvapaikkapäätöksistä. Tutkijoiden mukaan turvapaikanhakijoiden oikeudellinen asema heikentyi tänä aikana merkittävästi. Keskeinen selittävä tekijä oli Maahanmuuttoviraston tulkintalinjan tiukentuminen: samankaltaisten tapahtumien hakijalle aiheuttama vaara nähtiin vuonna 2017 vähäpätöisempänä kuin aikaisemmin ja hakijan kertomuksen uskottavuutta epäiltiin hanakammin. Tutkimus vahvisti myös sen, että kielteisten päätösten suuri määrä ei johtunut hakijaprofiilin muutoksesta: negatiivisia ratkaisuja saivat taustaltaan samankaltaiset hakijat kuin ne, joiden enemmistö oli aiemmin saanut oleskeluluvan.

Oikeudellisesti, moraalisesti ja poliittisesti kestämättömien viranomaiskäytäntöjen takia Suomessa asuu kielteisen päätöksen saaneita turvapaikanhakijoita paljon enemmän kuin koskaan aikaisemmin. Kamppailu oikeudenmukaisen ratkaisun luomiseksi kielteisen päätöksen saaneiden tilanteeseen on tämän hetken keskeisimpiä yhteiskunnallisia kysymyksiä. Pelissä on tuhansien ihmisten elämän lisäksi se, toteutuvatko perusoikeudet Suomessa todella kaikkien kohdalla.

Edelleen 10 000 hakijaa turvapaikkakoneiston mankelissa

Toisin kuin vielä vuosi sitten julkisuudessa arveltiin, Maahanmuuttoviraston kiristynyt päätöslinja ei ole johtanut siihen, että Suomessa eläisi nyt tuhansia paperittomia asunnottomia kadulla tai viranomaisilta piilossa. Laajamittaisen laittoman oleskelun sijaan turvapaikkaprosessit ovat pitkittyneet. Onkin huomattava, että raja turvapaikanhakijan ja paperittoman välillä ei ole itsestään selvä sen enempää oikeudellisesti kuin arjessakaan. Esimerkiksi kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneella henkilöllä voi olla täytäntöönpanokelpoinen käännytyspäätös, mutta hän voi silti olla laillisesti töissä, asua esimerkiksi kotimajoituksessa ja odottaa, että korkein hallinto-oikeus käsittelee hänen valituslupahakemuksensa.

Laitonta maassa oleskelua ja paluupolitiikkaa käsittelevässä poliittisessa keskustelussa on kyse ennen kaikkea siitä, miten niitä turvapaikanhakijoita kohdellaan, jotka ovat jääneet ilman kansainvälistä suojelua – juuri Migrin tiukentuneen linjan ja turvapaikkapolitiikan muiden puutteiden takia.

Kielteisiä päätöksiä saaneet ovat tehneet erilaisia ratkaisuja. Useimmat ovat valittaneet kielteisestä päätöksestä hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuksissa oli vuoden vaihteessa käsittelyssä tai käsittelyjonossa yli seitsemän ja puoli tuhatta turvapaikkapäätöstä. Maahanmuuttovirastossa käsittelyä odotti yli 2 000 hallinto-oikeuksista palautettua päätöstä. Osa on hakenut turvapaikkaa uudelleen. Uusintahakemuksia tehtiin viime vuonna yli 1 800 kappaletta.

Monet ovat myös lähteneet Suomesta toisiin EU-maihin ja merkittävä osa heistä on hakenut niistä turvapaikkaa. EU:n vastuunmäärittämisasetuksen (ns. Dublin III -asetus) mukaan muiden jäsenmaiden ei kuitenkaan tarvitse ottaa näitä hakemuksia käsittelyyn. Dublin-palautukset Suomeen ovatkin lisääntyneet, joten moni joutuu takaisin Suomeen ja aloittaa turvapaikkaprosessin uudestaan täällä.

Joka tapauksessa noin 10 000 vuosina 2015–2017 Suomeen tullutta turvapaikanhakijaa on edelleen suomalaisen tai eurooppalaisen turvapaikkakoneiston mankelissa.

Hallitus ei ole esittänyt tilanteeseen mielekkäitä ratkaisuja. Ehdotukset karkotusten tehostamisesta ovat sekä epäinhimillisiä että epärealistisia. Irakiin ja Afganistaniin käännyttäminen on edelleen hyvin hankalaa. Vapaaehtoisesti kotimaihinsa palanneita oli aluksi paljon, mutta on epätodennäköistä, että kovinkaan merkittävä osa kielteisen päätöksen saaneista enää suostuu paluuseen.

Käännytyksiä erityisesti Afganistaniin ja Irakiin tehdään edelleen hyvin vähän suhteessa kielteisten päätösten määrään: Poliisihallituksen mukaan vuonna 2017 poliisi saattoi 47 Afganistanin kansalaista Afganistaniin ja 139 Irakin kansalaista Irakiin. Tilastoja siitä, kuinka monella turvapaikanhakijalla on täytäntöönpanokelpoinen turvapaikkapäätös ei julkisteta, mutta poliisin oman huhtikuussa antaman ilmoituksen mukaan “palautusjonossa” olisi 1700 henkilöä (YLE, 8.4.2018).

Käännytysten toimeenpano on kallista. Käännytykset myös herättävät monesti voimakasta julkista kritiikkiä. Kiristynyt linja ja heikentynyt oikeusapu on nostettu esiin niin turvapaikanhakijoiden protesteissa kuin oikeusviranomaisten kannanotoissa. Myös korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Vihervuori on moittinut hakijoiden oikeusturvan heikennyksiä.

Keskusteluun vaikutti erityisesti kaksi tapausta: joulukuussa 2017 Suomesta kielteisen päätöksen saanut irakilainen Ali surmattiin Bagdadissa. Kesällä 2017 afganistanilainen Zaki Hussainin käännytettiin Afganistaniin, mutta seuraavana aamuna hallinto-oikeus kielsi käännyttämisen. Hänen työperusteista oleskelulupaa koskeva hakemuksensa oli edelleen käsittelyssä. Hussainille myönnettiin lopulta työperustainen oleskelulupa ja hän palasi Afganistanista Suomeen tukijoidensa avulla.

Kritiikki eri tahoilta sai oikeusministeriön tilaamaan ulkopuolisen tutkimuksen oikeusavun ongelmista. Sisäministeri Kai Mykkänen pyysi ensin sisäisen selvityksen Migrin päätöksenteosta ja lupasi sen jälkeen tilata ulkoisen selvityksen.

Hallitus: tehdään turvapaikanhakijoista rikollisia

Hallituksen ainoa vaihtoehto tehottomalle, ristiriitoja herättävälle ja voimankäyttöön perustuvalle käännytyspolitiikalle on tehdä kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden elämästä niin vaikeaa, että he suostuisivat “vapaaehtoiseen paluuseen”. Maahanmuuton ministerityöryhmä julkisti joulukuussa 2016 toimenpidesuunnitelman laittoman maassa oleskelun ehkäisemiseksi ja hallitsemiseksi. Keskeisinä keinoina esitettiin valvonnan tehostamista, turvaamistoimien kuten säilöönoton tai ilmoittautumisvelvollisuuden käyttöä sekä laittomasta maassa oleskelusta annettavien rangaistusten koventamista.

Strategian taustalla on myös ajatus, että Suomen vetovoimaa turvapaikanhakijoiden kohdemaana tulee vähentää. Monista syksyn 2015 jälkeen toteutetuista lakihankkeista oli maininta jo saman vuoden toukokuussa sovitussa hallitusohjelmassa, ja ne perustuivat puolueiden ja viranomaisten aiempiin ehdotuksiin.

Esimerkiksi ennen heinäkuuta 2015 sellaisille turvapaikanhakijoille, joille ei myönnetty oleskelulupaa, mutta joita Suomi ei kyennyt käännyttämään, annettiin tilapäinen oleskelulupa. Näitä lupia kutsuttiin B-luviksi. Jos maasta poistaminen oli edelleen mahdotonta kahden vuoden jälkeen, ihmiset saattoivat saada normaalin oleskeluluvan ja asettua Suomeen pysyvästi.

Kesällä 2015 voimaan tullut päätös heikensi rajusti kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden mahdollisuuksia virallistaa asemansa. Sen jälkeen tilapäisen luvan maasta poistumisen estymisen vuoksi on voinut saada vain, jos tekee yhteistyötä viranomaisten kanssa oman palauttamisensa suhteen, mutta paluu ei tästä huolimatta onnistu.

Muutoksesta teki erityisen radikaalin se, että vastaanottokeskuksille annettiin velvollisuus poistaa keskuksista ne kielteisen päätöksen saaneet ihmiset, jotka eivät suostu palaamaan lähtömaihinsa vapaaehtoisesti ja joiden palauttaminen viranomaistoimin ei onnistu. He jäävät siten paitsi vastaanottokeskusten majoituksesta, terveyspalveluista ja vastaanottorahasta.

Syyskuun 2016 ja helmikuun 2018 välillä miltei tuhannen kielteisen päätöksen saaneen turvapaikanhakijan palvelut lopetettiin. Turvapaikanhakijoiden kanssa työskentelevien kansalaisjärjestöjen tietojen mukaan poliisin ja vastaanottokeskusten käytännöt eivät olleet johdonmukaisia: joidenkin hakijoiden palvelut lopetettiin heti sen jälkeen kun hallinto-oikeus hylkäsi heidän valituksensa. Toisten hakijoiden palvelut jatkuivat korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen asti. On myös jäänyt epäselväksi, miten poliisi käytännössä arvioi, kenet se kykenee palauttamaan ja ketä ei. Vastaanottolain mukaan palvelut katkaistaan vain niiltä hakijoilta, joita poliisi ei kykene palauttamaan ja jotka eivät edesauta paluunsa onnistumista. Nyt poliisin toiminta antaa vaikutelman, että hakijoita poistetaan vastaanottokeskuksista painostuskeinona, ilman että paluun mahdollisuutta edes selvitetään esimerkiksi turvapaikanhakijaa kuulemalla.

Tämä politiikka tarkoittaa, että Suomi hyväksyy yhteiskunnallisen eristämisen ja ulossulkemisen siirtolaisuuden hallinnan menetelmäksi. Aiemmin maahanmuuttopolitiikassa lähdettiin siitä, että henkilöt joko palautetaan tai heille annetaan virallinen asema, joka tietyin edellytyksin johtaa yhdenvertaiseen jäsenyyteen suomalaisessa yhteiskunnassa.

Hallituksen kolme lakihanketta

Eristämisen ja oikeudettomuuden tuottamisen lisäksi nykypolitiikka perustuu paperittomuuden kriminalisoimiseen.

Sipilän hallitus on käynnistänyt kolme lakihanketta, jotka lisäävät nykyisen ulkomaalaislainsäädännön rankaisevuutta. Ensinnäkin eduskunnan käsiteltävänä on 28.3.2018 annettu hallituksen esitys, joka tekisi rikoksiin syyllistyneiden ulkomaalaisten karkottamisesta aikaisempaa helpompaa. Ehdotuksen mukaan rikoksia tehnyt tai suomalaisen yhteiskunnalle vaaralliseksi todettu ulkomaalainen voitaisiin karkottaa pelkällä Maahanmuuttoviraston päätöksellä. Karkottamisen toimeenpano tapahtuisi siten mahdollisesta valituksesta huolimatta ennen hallinto-oikeuden ratkaisua. Ehdotus koskettaa ulkomaalaisia, jotka ovat joko toistuvasti syyllistyneet rikoksiin tai jotka ovat syyllistyneet rikokseen, josta on on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään vuosi vankeutta. Samalla tavalla voisi karkottaa myös henkilöt, joita viranomaiset pitävät heidän aikaisemman toimintansa tai muun perustellun syyn takia vaarallisina. Esitys tarkoittaa sitä, että Suomessa vuosiakin asuneita tai jopa täällä kasvaneita ulkomaalaisia voisi poistaa maasta pelkällä Maahanmuuttoviraston päätöksellä.

Toiseksi oikeusministeriö on ehdottanut, että maahantulokiellon rikkomisesta säädetään seuraamukseksi vankeusrangaistus. Maahantulokiellon saanut henkilö ei voi vierailla Suomessa tai muissa Schengen-maissa sen ollessa voimassa, ja kielto annetaan yleensä useaksi vuodeksi. Lakiluonnoksen mukaan rangaistukseksi tuomittaisiin sakkoa tai enintään vuosi vankeutta. Hallitus ei ole vielä antanut esitystään aiheesta.

Luonnoksen ongelmallisin piirre on, että se koventaa maahantulokiellon rikkomisen seurauksia siitä huolimatta, millä perusteella kielto on määrätty. Maahantulokiellon voi saada rikoksen takia tai turvallisuuteen liittyvistä syistä, mutta myös esimerkiksi ilmeisen perusteettomaksi katsotusta turvapaikkahakemuksesta, oleskelulupahakemuksesta, jonka tarkoitukseksi Maahanmuuttovirasto on katsonut maahanmuuttosäännösten kiertämisen (esimerkiksi ns. lumeavioliitosta), tai siitä, ettei ihminen poistu maasta vapaaehtoiselle paluulle määrätyn ajan kuluessa.

Toistaiseksi laajin rikollistamista koskeva keskustelu lähti kolmannesta hankkeesta, eli sisäministeriön toukokuussa 2017 lausuntokierrokselle lähettämästä arviomuistiosta, jonka mukaan luvattomasta maassa oleskelusta tulisi rangaista vankeudella. Nykylain mukaan laittomasta oleskelusta saa sakkoa, mutta ehdotuksen mukaan siitä voisi saada sakkoa tai enintään kuusi kuukautta vankeutta. Lisäksi muistiossa ehdotettiin, että poliisin tulisi saada oikeus hankkia laittomasta maassa oleskelusta epäiltyjen puhelimen sijaintitietoja. Muistio sai hyvin kriittisen vastaanoton sekä kansalaisjärjestöiltä että esimerkiksi Yhdenvertaisuusvaltuutetulta. Muistio ei johtanut säädösvalmisteluun, joten on hyvin epätodennäköistä, että siinä ehdotetut lakimuutokset toteutuvat ainakaan tämän hallituksen aikana.

Koska tämä paperittomuuden rikollistava lakiesitys ei ole edennyt, eikä kahdella ensin mainitulla ole merkittävää vaikutusta turvapaikanhakijoihin, on selvää, että painostustoimiin perustuva palautuspolitiikka epäonnistuu. Paperittomien oikeusasemasta ja sosiaalisista oikeuksista vuosia kestänyt oikeudellinen ja poliittinen kiista on myös jossain määrin parantanut paperittomien asemaa. Myöskään tämän vuoksi vapaaehtoinen paluu ei ole kielteisen päätöksen saaneiden ainoa vaihtoehto.

Esimerkiksi Helsingissä paperittomat ovat päässeet tilapäiseen majoitukseen sekä saaneet sosiaali­tukea ruokaan ja kaupungin sisäisiin julkisen liikenteen matkoihin. Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut aiheesta myös valtakunnallisen suosituksen. Silti paperittomien mahdollisuudet päästä palveluihin riippuvat käytännössä paljon järjestöjen ja vapaaehtoisten tuesta ja eri kuntien käytännöistä.

Laillistaminen ratkaisuna

Suomen turvapaikkajärjestelmän hyviin piirteisiin kuuluu se, että kielteisen päätöksen saanut turvapaikanhakija voi, ainakin periaatteessa, hakea oleskelulupaa myös muilla perusteilla.

Koska tilapäisiä oleskelulupia ei enää myönnetä, työ-, opiskelu ja perhesideluvat ovat olennaisin keino, joilla kielteisen päätöksen saaneet pystyvät virallistamaan oleskelunsa. Vapaan Liikkuvuuden neuvonnassa on törmätty useisiin viranomaisten nykykäytäntöjen tuottamiin ongelmiin. Ensinnäkin Maahanmuuttovirasto soveltaa hyvin tiukasti passivaatimusta: esimerkiksi työ- tai avioliittolupia ei yleensä myönnetä ihmisille, joilla ei ole kotimaansa passia. Kansainvälistä suojelua hakeneilla ei usein ole passia. Ulkomaalaislaki mahdollistaisi sen, että Migri myöntäisi heille muukalaispassin, mutta näin ei ole viime vuosina juuri toimittu.

Toinen ongelma on se, että paperittoman on vaikea jättää oleskelulupahakemusta turvallisesti. Maahanmuuttovirasto ilmiantaa poliisille paperittomat, jotka yrittävät virallistaa asemaansa, kun he menevät tunnistautumaan oleskeluluvan jättämistä varten. Tämä johtaa siihen, että paperittomat eivät uskalla yrittää asemansa virallistamista, vaikka heillä olisi esimerkiksi siihen oikeuttava työsopimus. Kolmanneksi Migri tulkitsee monesti kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden oleskelupahakemukset maahanmuuttosäännösten kiertämiseksi. Vaikka avioliiton, työn tai opiskelun perusteella myönnettävän luvan ehdot täyttyisivät muuten, hakija saa kielteisen päätöksen, koska viranomaiset epäilevät, että hänen todellinen tarkoituksena ei ole tehdä työtä, opiskella tai viettää perhe-elämää Suomessa.

Työlupien saamista vaikeuttaa myös työvoiman saatavuusharkinta. Lakia tulkitaan myös tiukasti: työnantajien on vaikea todistaa, ettei työvoimaa ole saatavissa kohtuullisessa ajassa ETA-alueen ulkopuolelta. Niilläkin aloilla, joilla saatavuusharkintaa on helpotettu työvoimapulan takia, kuten ravintola-alalla, on asetettu lisäehtoja esim. työntekijän koulutuksen suhteen.

Yhtenä ratkaisuna tilanteeseen oppositiopuolueet ovat esittäneet B-luvan palauttamista kannanotossaan (TS, 8.3.2017). Silloinen sisäministeriön kansliapäällikkö Päivi Nerg vastusti ehdotusta (HS 12.5.2017) sillä argumentilla, että sen jälkeen kuka tahansa Suomeen tullut voisi saada oleskeluluvan, vaikka ei täyttäisi mitään ehtoja. Tämä väite ei kuitenkaan pidä paikkaansa. Vanha lupa ei koskenut kaikkia paperittomia vaan ainoastaan niitä henkilöitä, joita viranomaiset eivät tosiasiassa kyenneet palauttamaan. Poliisi on antanut tällaisen arvion noin tuhannelle kielteisen päätöksen saaneelle turvapaikanhakijalle vuosina 2016–2018. Lupa ei myöskään johtanut välittömästi jatkuvaan oleskelulupaan, vaan se saatettiin peruuttaa vuoden tai kahden jälkeen, jos tilanne palauttamisen suhteen muuttui. On selvää, ettei ongelma ole realistisen humanitaarisen tai tilapäisen luvan kehittämisen mahdottomuus. Kyse on poliittisen tahdon puutteesta.

Suomi on luonut byrokraattisen myllyn, joka tuottaa paperittomuutta, loputonta odottamista, syrjäytymistä ja mielenterveysongelmia. Sisäministeriö on antanut ymmärtää, että tehostamalla palautuksia ja painostamalla ”vapaaehtoiseen” paluuseen ongelmat voidaan ratkaista. Epäinhimillisten ja toimimattomien käytäntöjen sijaan tarjolla olisi myös oikeudenmukaisempia ja käytännöllisempiä ratkaisuja, jotka eivät edellytä edes lakimuutoksia – Maahanmuuttoviraston tarvitsisi vain muuttaa päätöksentekokäytäntöjään. Migri voisi myöntää muukalaispasseja, vähentää maassaolosäännösten kiertämistä koskevan pykälän käyttöä ja mahdollistaa sen, että lupahakemukset voisi jättää turvallisesti. Myös työlupien saatavuusharkintaa voitaisiin helpottaa viranomaispäätöksin.

Vaihtoehdot kielteisen päätöksen saaneisiin kohdistuvassa politiikassa eivät siten asetu idealistisen ja realistisen toimintamallin välille. Inhimillisin ratkaisu, eli oleskelulupien myöntäminen, olisi samalla myös käytännöllisin ja taloudellisesti järkevin vaihtoehto. Se ei korjaa turvapaikkapolitiikassa tehtyjä virheitä eikä poista tarvetta selvittää perinpohjaisesti Migrin ja hallituksen syksyn 2015 jälkeisiä toimia, mutta se takaisi kielteisen päätöksen saaneille pääsyn oikeuksien piiriin ja antaisi heille mahdollisuuden jälleenrakentaa suomalaisen byrokratian keskeyttämää elämäänsä.

Lähteitä

  • Arviomuistio laittoman maassa oleskelun tutkintakeinoja ja rangaistusasteikkoa koskevista lainsäädännön muutostarpeista, OM 23/41/2016.
  • Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta, HE 24/2018 vp.
  • Luonnos hallituksen esitykseksi laeiksi rikoslain 17 luvun, ulkomaalaislain 185 §:n ja aluevalvontalain 44 §:n muuttamisesta, OM027:00/2016.
  • Saarikkomäki, E., Oljakka, N., Vanto, J., Pirjatanniemi, E., Lavapuro, J. & Alvesalo-Kuusi, A (2018): Kansainvälistä suojelua koskevat päätökset Maahanmuuttovirastossa 2015–2017. Turun yliopisto, Åbo Akademi & Yhdenvertaisuusvaltuutettu.
  • Tilastot: Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, Sisäministeriö.
  • Toimenpidesuunnitelma laittoman maassa oleskelun ehkäisyyn ja hallintaan, Sisäministeriö, 16.12.2016.

Markus Himanen on siirtolaisuuskysymyksiin perehtynyt tutkija ja aktivisti.

Kielteisiä päätöksiä saivat vuonna 2017 sellaiset hakijat,
jotka aiemmin olisivat saaneet oleskeluluvan.

Hallituksen strategiana on tehdä kielteisen päätöksen saaneiden elämästä niin vaikeaa, että he palaisivat vapaaehtoisesti.

Oleskelulupahakemusta on mahdotonta jättää turvallisesti: Migri ilmiantaa paperittomat poliisille.