12.9.2007

Leirien Eurooppa

12.9.2007

Säilöönottokeskukset ovat tuhansien Eurooppaan saapuvien siirtolaisten ensimmäinen kosketus länsimaiden paljon mainostamiin demokratian ja oikeudenmukaisuuden arvoihin. Selvittyään monesti hengenvaarallisesta matkasta siirtolaiset päätyvät piikkilangoin eristettyihin leireihin vartijoiden ja viranomaisten armoille. Historian ironiaa on, että säilöönottoleirien saaristo on kehittynyt pian Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen, eli samaan aikaan kun eurooppalaiset valtionpäämiehet ovat taputelleet toisiaan kilpaa selkään onnitellen itseään demokratian ja ihmisoikeuksien voittokulusta.

Turvapaikkapolitiikan harmonisointi

Säilöönottokeskuksia on Euroopassa kaikkiaan arviolta noin 300, ja vuosittain jopa sata tuhatta siirtolaisia ja turvapaikanhakijaa päätyy lukkojen taakse. Säilöönottokeskuksina voi toimia niin lentokenttien odotusalueet, entiset vankilat, koulut tai sairaalat kuin piikkilangoin eristetyt leiritkin. Yhteistä näille keskuksille on, että ne sijaitsevat poikkeuksetta harvaan asutuilla seuduilla julkisen katseen tavoittamattomissa. Turvapaikanhakijoiden ja siirtolaisten säilöönotto on varsin uusi käytäntö, joka alkoi vakiintua vasta 1990-luvulla. Aikaisemminkin paperittomia ulkomaalaisia tai turvapaikanhakijoita on toki suljettu poliisiputkiin, mutta kyseessä oli pitkään poikkeuskäytäntö eikä tarvetta pysyville säilöönottokeskuksille ollut. Hyvä esimerkki kehityksestä on Iso-Britanniaan säilöönottokapasiteetin kymmenkertaistuminen 1990-luvun alusta: vuonna1993 kapasiteetti oli 250, nykyään jo noin 3000.

Säilöönottokeskusten rakentamisen taustalla on turvapaikkajärjestelmän kriisiytyminen 1990-luvulla. Turvapaikanhakijoiden määrän kasvu 1990-luvun alussa mm. Balkanin kriisin seurauksena synnytti paineen eurooppalaiseen ”vastuunjakoon” ja yhteisen eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kehittämiseen. Yhteneväisten käytäntöjen luominen merkitsi kuitenkin turvapaikkajärjestelmän romuttamista, sillä EU-maiden keskeinen huolenaihe oli, ettei omaan maahan tule liikaa turvapaikanhakijoita. Seurauksena on ollut race to the bottom: turvapaikkapolitiikkaa on yhtenäistetty huonoimpien käytäntöjen mukaisesti. Turvapaikan kriteerien tiukentamisen myötä maiden vastuulla on tullut yhä enemmän ihmisiä, joista piti päästä eroon. Yhteisen turvapaikkapolitiikan rakentaminen on siten merkinnyt nimenomaan säilöönottokeskusten rakentamista, mihin myös uudet jäsenmaat on pakotettu sitoutumaan.

Säilöönoton käytännöt ovat kansallisella tasolla päätettäviä asioita, joten säilöönoton käytännöt vaihtelevat jonkin verran maittain. EU-tasolla on yritetty laatia yleisiä säilöönottoa koskevia minimistandardeja. Esimerkiksi 2003 laaditussa direktiivissä turvapaikanhakijoiden vastaanotosta määritellään, että jäsenmaat voivat sulkea hakijan säilöönottokeskukseen kansallisen lainsäädännön mukaan, kun se on ”välttämätöntä”. Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5. pykälä (oikeus vapauteen ja turvallisuuteen) mahdollistaa säilöönoton maasta poistamisen helpottamiseksi. Turvapaikkapolitiikan harmonisointi EU-tasolla on käytännössä tarkoittanut yhteisten kontrollikoneistojen luomista, parhaimpana esimerkkinä Eurodac -sormenjälkirekisteri. Siten EU:n luomat yhteiset käytännöt nimenomaan helpottavat ja lisäävät säilöönottoa: esimerkiksi ns. vastuunmääritysasetuksen eli Dublin-järjestelmän seurauksena turvapaikanhakijoita siirrellään maasta toiseen (ja säilöönottokeskuksesta toiseen) sen perusteella, mihin hän on ensimmäiseksi sattunut tulemaan.

Säilöönottokeskukset ovat turvapaikkajärjestelmän elimellinen osa, mutta niillä myös tärkeä rooli työmarkkinoiden sääntelyssä etenkin Etelä-Euroopassa. Säilöönoton enimmäisaika on useimmiten rajattu, ja mikäli henkilöä ei voida identifioida tai tapausta muuten ratkaista, hänet on vapautettava. Enimmäisajat vaihtelevat Espanjan 40 ja Italian 60 päivästä Belgia kuuteen ja Saksan 18 kuukauteen. Varsinkin Espanjassa ja Italiassa tuhannet siirtolaiset pääsevät vapaaksi säilöönoton ja rekisteröinnin jälkeen. Syykin on selvä: maatalous, rakennusala ja muut matalapalkkaiset palvelualat tarvitsevat halpaa työvoimaa, jolla ei ole mahdollisuutta kysellä minimipalkkojen perään. Omien oikeuksien perääminen johtaa usein ilmoitukseen viranomaisille ja karkotukseen maasta. ”Laittomia” siirtolaisia poistetaan maasta suuremmissa määrin lähinnä taloudellisten suhdanteiden kääntyessä laskuun.

Säilöönoton käytännöt suurissa EU-maissa

Iso-Britanniassa säilöönoton enimmäispituutta ei ole rajattu, jonka takia säilöönottoajat ovat Euroopan pisimmät. Säilöönottokeskuksesta on ainakin teoriassa mahdollista päästä vapaalle takuita vastaan, mikäli onnistuu vakuuttamaan tuomarin, on rahaa asianajajaan ja takuuseen – ja ylipäätään tietää mahdollisuudesta. Iso-Britanniassa on 10 varsinaista säilöönottokeskusta, joiden kokonaiskapasiteetti on noin 3000. Maastapoistamiskeskuksiksi (Removal Centers) nimetyt säilöt ovat lähellä keskeisiä lentokenttiä (Heatrow, Gatwick, Manchester) ja kanaalin rannikon satamia. Näiden lisäksi on neljä tilapäistä säilöönottokeskusta rajalla turvapaikkaa hakeville (Holding Centers). Useimmat säilöönottokeskuksista ovat yksityisten vartiointifirmojen vastuulla, kuten ensimmäinen, vuonna 1993 avattu Campsfield House. Entinen nuorisokeskus on nykyään tarkasti vartioitu, ainoastaan miehille tarkoitettu yli 200-paikkainen säilöönottokeskus. Vaikka jo vuonna 2001 Campsfield oli määrä sulkea huonojen olosuhteiden johdosta, paikkoja on lisätty entisestään. Protestit ovat sen sijaan jatkuneet: viimeksi elokuun alussa Campsfieldissä nälkälakkoa seurasi mellakka, jonka yhteydessä 26 henkilöä pääsi pakenemaan.

Saksassa on koko liittotasavaltaa koskeva vankilalaki, mutta säilöönottoa koskevat lait ovat hyväksyneet ainoastaan Berliinin ja Brandenburgin osavaltiot. Ulkomaalaislaissa on erotettu enimmillään kuusi viikkoa kestävä valmistava säilöönotto (Vorbereitungscaft), jonka aikana henkilö tulee karkottaa, sekä turvallisuussyistä tapahtuva säilöönotto (Sicherungshaft) niiden karkotettavien kohdalla, joiden voidaan epäillä hankaloittavan maasta poistamista. Säilöönottoa voidaan jatkaa jopa 18 kuukauteen, mikäli ulkomaalainen omalla toiminnallaan vaikeuttaa karkotusta. Saksassa on kaikkiaan arviolta jopa 45 säilöönottokeskusta. Lisäksi nopeutettuun menettelyyn joutuvat hakijat joutuvat odottamaan päätöstään lentokenttien odotusalueilla. Vaikka Saksassa vain pieni osa turvapaikanhakijoista joutuu prosessin aikana säilöönottokeskukseen, jopa 100 000 tilapäisen oleskeluluvan maasta poistamisen estymisen vuoksi (Duldung) saanutta elää säilöönottokeskusta muistuttavissa oloissa. Aikaisintaan kuuden vuoden asumisen jälkeen heidän on mahdollista hakea pysyvää oleskelulupaa, siihen asti he elävät periaatteessa avoimissa vastaanottokeskuksissa, mutta ilman oikeutta matkustaa osavaltion ulkopuolelle.

Myös Ranskassa turvapaikanhakijoiden säilöönotto on vähäistä, mutta käytössä on kaksi eri säilöönoton muotoa. Lentokenttien (ja rautatieasemien) odotusvyöhykkeille (zones d’attentes) turvapaikkaa hakevat voidaan sulkea enimmillään 20 päiväksi, tosin Ranskan lain mukaan kyse ei ole säilöönotosta. Vaikka hakemus katsottaisiin perusteettomaksi, hakija on päästettävä maahan, mikäli häntä ei pystytä ko. aikana käännyttämään. Merkittävin näistä odotusalueista on Charles De Gaullen lentokentällä. Varsinaisiin hallinnollisiin säilöönottokeskuksiin (centre de rétention administrative) suljetaan maasta karkotettavia varotoimenpiteenä, mikäli ulkomaalainen on uhka kansalliselle turvallisuudelle tai on rikkonut säädöksiä. Vuonna 2003 säilöönottokeskuksia oli 24 ja kokonaiskapasiteetti 775, kuitenkin mahdollisia tilapäisiä säilöönottotiloja oli yli 100 ml. poliisiasemat.

Espanjassa laittomasti maassa olevat ulkomaalaiset voidaan ottaa säilöön kolmeksi vuorokaudeksi. Säilöönottoa voidaan jatkaa 40 päivään internointikeskuksissa (Centro de Internamiento para Extranjeros, CIE) tuomarin hyväksynnällä. Useimmat paperittomat siirtolaiset vapautetaan keskuksista 40 päivän jälkeen. Espanjassa on ainakin 13 säilöönottokeskusta, joista eniten huomiota ovat saaneet Kanarian saarten (Fuerteventura, Lanzarote, Teneriffa) usein ylitäydet säilöönottoleirit. Näiden lisäksi Kanarian saarille on avattu neljä hätäkeskusta alaikäisille lapsille, joissa Human Right Watchin mukaan olot ovat puutteelliset ja pahoinpitelyt yleisiä. Melilllassa ja Ceutassa, Espanjan Marokossa sijaitsevissa enklaaveissa, on molemmissa noin 500 hengen tilapäiset vastaanottokeskukset. Näitä vapaakaupunkeja ympäröi moninkertaiset piikkilangat, joiden ylittämiseksi täytyy pystyä väistämään sekä espanjalaisten että marokkolaisten rajavartioiden luoteja.

Italiassa vasta 1998 otettiin käyttöön kaikkia ilman vaadittavia papereita maahan tulleiden koskeva säilöönotto, sitä ennen laittomille maahantulijoille annettiin 15 päivää aikaa poistua maasta. Italiassa on nykyään 16 säilöönottokeskusta, joista vastaavat humanitaariset järjestöt, kuten Punainen Risti, Caritas ja Misericordie. Tilapäisiin säilöönottokeskuksiin (Centro di Permanenza Temporanea, CPT) sijoitetaan paperittomia karkotusta odottavia ulkomaalaisia enimmillään 60 päivän ajaksi. Italiassa karkottaminen (espulsione) vaatii tuomarin vahvistuksen, mutta siirtolaiset käytännössä poistetaan poistaa maasta poliisioperaationa, jolloin puhutaan rajalle pysäyttämisestä (respingimento).Uudet maahantulijat sijoitetaan joko ensisijaisiin avustuskeskuksiin (Centro di Prima Accoglienza, CPA) tai 2005 Bossi-Fini säädösten seurauksena perustettuihin turvapaikanhakijoille tarkoitettuihin identifiointikeskuksiin (Centro di Identificazione, CDI). CDI:ssä säilöönoton enimmäisaika on 20 päivää. Suurin osa säilöön otetuista on siirtolaisia, turvapaikkaa Italiasta haki 2005 vain 9 500 henkilöä.

Italiassa keskeinen maahantuloreitti on Sisilian ja Libyan välissä sijaitseva Lampedusan saari, jonne saapuu vuosittain noin 15 000 siirtolaista.1998 rakennettu Lampedusan säilöönottoleiri toimii sekä tilapäiskeskuksena että avustuskeskuksena (Centro de Permanenza Temporanea e Assistenza, CPTA). Leiri ei ole mitenkään liioittelua: säilöönottokeskus koostuu piikkilangoin ympäröidystä konteista lähellä satamaa. Kaksitoista Euroopan parlamentin jäsentä vieraillullaan 26.6.2005 järkyttyivät oloista, jotka paljastuivat kaiken lisäksi heitä varten siivotuiksi. Siivouksen osana suurin osa leirillä olleesta jopa 900 siirtolaisesta siirrettiin muualle, keskuksen virallinen kapasiteetti kun on vain 190. Yleensä siirtolaisilla ei ole mahdollisuutta tavata lakimiehiä – ja siten esimerkiksi hakea turvapaikka – vaan heidät joko karkotetaan Libyaan tai siirretään Italiaan, jossa heillä on viisi päivää aikaa järjestää paluunsa.

Lähialueyhteistyö ja rajojen ulkoistaminen

Vuonna 2003 Iso-Britannia esitteli ”uuden vision pakolaisille” eli ehdotti EU:n yhteisten pakolaisleirien perustamista jäsenmaiden rajojen ulkopuolelle. Ajatuksena oli ulkoistaa turvapaikkaprosessi Pohjois-Afrikkaan, Itä-Eurooppaan, Turkkiin ja Lähi-itään rakennettaviin ja YK:n alaisuuteen sijoitettaviin ”prosessointikeskuksin” (Transit Processing Centres). Näillä leireille siirrettäisiin EU-alueella olevat kuin sinne pyrkivät turvapaikanhakijat, joiden hakemukset voitaisiin käsitellä keskitetysti välttäen laittoman maahantulon riskit ja mahdollistaen pakolaisten suojelun lähellä heidän kotimaitaan. Lisäksi väliaikaisille kriisialueille rakennettaisiin ”alueellisia suojelualueita” (Regional Protection Areas), joissa väliaikaiset pakolaiset voisivat odottaa tilanteen rauhoittumista. Ehdotus tyrmättiin kuitenkin useiden jäsenmaiden, UNHCR:n sekä ihmisoikeusjärjestöjen toimesta. Tästä huolimatta Itävallan, Viron, Latvian ja Liettuan edustajien kokouksessa syksyllä 2004 pohdittiin ”siirtoleirien” perustamista Ukrainaan potentiaalisille EU:n ulkopuolelta tuleville siirtolaisille.

Suunnitelmien esikuvana on ollut Australian ”Pacific Solution”, jossa säilöönottokeskukset ulkoistettiin Tyynenmeren saarille. Vaikka virallisia EU-leirejä ei ole perustettu, sama lopputulos liikkumisen kontrollin ulkoistamisessa on saatu kahdenvälisin yhteistyösopimusten avulla. Unionin rajamailla ei ole paljon vaihtoehtoja: avustuspakettien ja mahdollisen jäsenyyden ehtona on rajakontrollien lisääminen. Italia, joka elokuussa 2004 solmi kahdenvälisen yhteistyösopimuksen Libyan kanssa, on rahoittanut kolmen säilöönottokeskuksen rakentamista Libyaan. Käytännössä Italia on välillä karkottanut suoraan pohjoisafrikkalaisia takaisin Libyaan, jossa siirtolaisten pidättäminen, säilöönotto ja pahoinpitely ovat vallitseva käytäntö. Libya ei ole edes allekirjoittanut Geneven pakolaissopimusta. Vaikka Libyassa on erillisiä internointileirejä siirtolaisille – esimerkiksi Tripolin lähettyvillä sekä etelässä Kufran ympärillä – käytännössä koko Pohjois-Afrikka on itse asiassa tällä hetkellä yhtä suurta pakolaisleiriä, jossa miljoonat afrikkalaiset siirtolaiset odottavat mahdollisuuttaan päästä Eurooppaan. EU:n viranomaisten arvioinnin sijaan valikointi tapahtuu euroissa: matka Kanarialle tai Lampedusaan maksaa tuhansia euroja.

EU on ulkoistunut rajavalvontaansa Välimeren lisäksi myös itärajalla, jossa Ukraina on keskeisempiä läpikulkumaita unionin alueelle. Ukrainassa on jo 11 säilöönottokeskusta, joissa voidaan pitää siirtolaisia kymmenen päivää, ja lähes sata lyhyempiin säilöönottoihin (enimmillään kolme päivää) soveltuvia tiloja. Suurimman säilöönottokeskuksen (Mukachevo) virallinen kapasiteetti on 220 paikkaa, joskin keskukset ovat lähes aina ylikuormitettuja. Vaikka virallisesti vastuu säilöönottokeskuksista on poliisilla, käytännössä rajavalvontaviranomaiset vastaavat usein keskuksista. Vuonna 2004 yli 8000 siirtolaista otettiin säilöön joko puuttuvien dokumenttien tai laittoman maahantulon takia. Säilöönottoa käytetään selvitettäessä paperittomien tai luvattomien rajanylittäjien statusta, minkä pitäisi tapahtua kymmenessä päivässä. Viimeistään kuuden kuukauden päästä heidät on vapautettava. Turvapaikkaa hakeneet on siirrettävä pakolaistoimiston vastuulle. Sillä ei ole kuitenkaan mitään resursseja ja turvapaikanhakijat päätyvätkin oman onnensa nojaan.

Vaihtoehto säilöönottokeskuksille?

Jesuit Refugee Service on harvoja järjestöjä, jotka ovat kritisoineet säilöönottoa ja ennen kaikkea tuottaneet siitä tietoa. JRS on listannut raportissaan säilöönoton yleisiä piirteitä Euroopassa. Säilöön otetut eivät useimmiten tiedä, miksi heidät on otettu säilöön. Siirtolaisia on pidetty vankiloissa tavallisten rikollisten kanssa. Heiltä on evätty joko kokonaan mahdollisuus vierailuihin tai vierailuja on hankaloitettu byrokraattisin muodollisuuksin. Mikäli vierailut on sallittu, ne voidaan rajoittaa ainoastaan tuntiin kuukaudessa. Säilöönotto hajottaa perheet ja erottaa lapset vanhemmista, ellei sitten koko perhettä ole otettu säilöön. Säilöön otetuilla ei ole pääsyä kunnon terveydenhuoltoon, lakimiesten palveluista puhumattakaan. Säilöön otetuilla ei ole yleensä mahdollisuutta merkitykselliseen toimintaan keskuksissa. Alaikäisten säilöönotto on sääntö pikemmin kuin poikkeus. Säilöönottoa käytetään turhaan, joko ilman todellista mahdollisuutta karkottaa maasta tai piileskelyn riskin ollessa minimaalinen.

Viranomaiset jaksavat korostaa säilöönottokeskusten eroa vankiloihin. Käytännössä ainoa ero on, että säilöön otetuilla on vähemmän oikeuksia kuin vangeilla. Lukuisat itsemurhat, nälkälakot ja protestit kertovat säilöönottokeskusten oloista ja säilöönoton aiheuttamasta kärsimyksestä käsitteellisiä saivarteluja enemmän. Lisäksi säilöönottokeskuksista on tullut liiketoimintaa monille vartiointifirmoille, siinä missä karkotuslennoista lentoyhtiöille. Säilöönottotoiminta maksaa miljoonia euroja joka päivä. JRS:n tietojen mukaan esimerkiksi Bolognassa säilöönoton kustannukset ovat 89 € henkilöä kohden päivässä, Berliinissä 60 €. Säilöönoton inhimillisiä kustannuksia ei sen sijaan voi rahassa mitata. Säilöönottoajat voivat venyä jopa vuosiin: esimerkiksi intialainen Karamjit Singh Chahal vietti Iso-Britanniassa säilöönottokeskuksessa kuusi vuotta ja kaksi kuukautta, kunnes oikeuslaitos lopulta katsoi, ettei häntä voida karkottaa.

Monet kansalaisjärjestöistä ovat ilmaisseet huolensa säilöönoton humanitäärisyydestä ja inhimillisyydestä. Punainen Risti paikkailee pahimpia säilöönottokeskusten puutteita tarjoamalla terveydenhoitoa ja puhtaita lakanoita (Espanja), ellei sitten osallistu karkotuslennoille (Ranska) tai peräti pyöritä itse säilöönottokeskuksia (Italia). Suurimpien ihmisoikeusjärjestöjen, kuten Amnesty Internationalin, vaatimukset ovat rajoittuneet kansainvälisten sopimusten ja lakien noudattamiseen säilöönotossa. Järjestöt ovatkin keskittyneet pääsääntöisesti ainoastaan turvapaikanhakijoiden kohteluun siten hyväksyen hiljaisesti siirtolaisten säilöönoton ja palautukset: esimerkiksi UNHCR on suosittanut ainoastaan turvapaikanhakijoiden säilöönoton välttämistä. UNHCR:n raportissa Alternatives to Detention of Asylum Seekers and Refugees säilöönoton vaihtoehtona nähdään inhimillisemmät ja hienovaraisemmat kontrollimekanismit, jotka arvioidaan sekä inhimillisesti että taloudellisesti säilöönottoa kustannustehokkaammaksi.</p>\r\n<p>Ainoa todellinen vaihtoehto säilöönotolle on karkotusten lopettaminen. Säilöönoton kritisoiminen ja vaihtoehtojen etsiminen säilöönotolle ilman että kyseenalaistetaan kansallisvaltioiden oikeus karkottaa ihmisiä johtaa umpikujaan. On tunnustettava ihmisten oikeus liikkua, muidenkin kuin rikkaiden länsimaalaisten. Tämä ei ole sen radikaalimpi ajatus kuin että kaikille ihmisille kuuluu samat oikeudet.

Lähteet

BBC: http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk/6449465.
Human Right Watch 2005: Ukraine: On the Margins: Rights Violations against Migrants and Asylum Seekers at the New Eastern Border of the European Union.
Human Right Watch 2006: Stemming the Flow. Abuses Against Migrants, Asylum-seekers and Refugees.
Human Right Watch 2007: Unwelcome Responsibilities. Spain’s Failure to Protect the Rights of Unaccompanied Migrant Children in the Canary Islands.
GUE/NGL: Lampedusa and Melilla: southern frontier of Fortress Europe. GUE/NGL Report, October 2005.
Jesuit Refugee Service 2004: Detention in Europe. JRS-Europe Observation and Position Paper 2004.
Jesuit Refugee Service: http://detention-in-europe.org/
No Border: http://www.noborder.org/
No Lager: http://www.noborder.org/
UNHCR 2006: Alternatives to Detention of Asylum Seekers and Refugees. (by Ophelia Field)
Welch, Michael & Schuster, Liza 2005: Detention of asylym seekers in the US, UK, France, Germany and Italy. A Critical view of the globalizing culture of control. Criminal Justice vol 5 (4), 331-355..